作者卢小涛

前不久如何通过信息技术提升灾害应急响应，中国政治局很罕见如何通过信息技术提升灾害应急响应的提出了“平急两用”公共基础设施建设这种新概念，引起了广泛的关注和热议。7月14日，国务院常务会议审议通过了《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《意见》）， 会议指出，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。这意味着中国的基础设施建设将迎来一次新的变革，那么，“平急两用”公共基础设施建设到底是什么意思？它的背后有哪些深层次的考虑和意图？就建筑企业而言，应重点关注“平急两用”哪些方面呢？

一、什么是“平急两用”？

“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。具体指平时用作旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所的设施。例如，在郊区建设一些集休闲、娱乐、文化、科技等功能于一体的综合体，平时可以吸引市民前往旅游度假，提供多元化的体验和服务如何通过信息技术提升灾害应急响应；在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将综合体转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，为大城市提供有效的后方支撑。这既是对传统基建模式的创新和突破，也在一定程度上回应了如何通过信息技术提升灾害应急响应我国基础设施建设是否已经饱和的问题。

二、为什么推进“平急两用”？

笔者认为“平急两用”的推出有以下几个方面的考量——

一是大幅度提高

基础设施使用效率

平急两用”概念的提出，很显然是对传统基础设施建设模式的一次创新和突破。传统的基础设施建设主要考虑的是平时的使用需求，但是在应急情况下，基础设施的使用效能却无法充分发挥。而“平急两用”这种公共基础设施建设的宗旨，则是在平时和应急情况下都能够发挥出最大的效能，更好地满足人民的需求。

对比三年疫情此点更为明显：过去城市中建设的休闲场所、文化场所等，因在应对大规模突发事件或风险上，缺乏系统性规划与设计，导致疫情爆发后大量病例无处安放，或因场所在闹市中而被周边群众抵制，或因缺乏合理的排水排污等系统而无法用来安置病员；而后各地纷纷上马建设“方舱”医院，更是仅围绕“新冠九游APP”而不计代价的全面铺开，结果是区域缺乏规划、农田被占，又因其功能过于单一，导致大量基础设施被限制，人财物大量浪费。从“平急两用”的根本目的看，既是对过往城市基础设施建设导向的一次优化，也是三年疫情带来的教训与经验。

二是显著改善、

完善城市功能

当前，我国在探索新型城市化道路，推动城市发展新导向方面取得了显著成效。随着大数据、人工智能、物联网等技术的广泛应用，城市正在变得越来越智慧化和数字化。这为城市发展提供了广阔的空间和机遇。在城市化进程中，绿色、生态、可持续发展已经成为人们关注的热点。在这样的背景下，城市开展了一系列的生态保护和能源转型项目，以实现城市的可持续发展。但过去城市建设往往热衷于跑马圈地，热衷于都市圈、新城、经开区、开发区等系列建设，毫无疑问这些建设加快了城市化，但也带来了系列问题，比如城乡结合处更加混乱、市中心人口密度过高、资源环境压力过大、基础设施明显不足等。“城市让生活更美好”在某种程度上成为了“住宅”“医疗”“教育”的代名词，而实际上更美好的生活需要持续性、系统性，需要日常的人文关怀，也需要突发事件时的有效应对。

而通过建设“平急两用”设施，可以引导部分人口向郊区分流，促进城市空间优化布局，提高城市承载力和宜居性。同时，可以充分利用郊区的自然资源和生态优势，打造绿色低碳的旅游康养基地，增加城市绿色空间和生态服务功能，更大程度满足市民的生活需要。另外，“平急两用”有利于提升大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，增加大城市应急资源的储备和调配能力，为防控救援提供有力保障。在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将“平急两用”设施转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，有效降低风险和损失。

三是进一步增强

国家的安全防范能力

当前，全球安全形势日趋复杂多变，各种安全风险和突发事件层出不穷。传统的基础设施建设模式无法满足这种多变的安全需求。“平急两用”公共基础设施建设，无疑会更好地应对错综复杂的局势，提高我国公共安全的保障能力。

实质上，“平急两用”可以看作是“平战结合”战略方针的延续。1978年，中共中央和国务院就国防工业发展提出了“军民结合，平战结合，以军为主，以民养军”的方针。使国防工业与民用工业结合发展，“两条腿”走路，为平战转换打下了基础、定下了基调。结合文件看，在超大特大城市建设“平急两用”设施，可以利用郊区的空间资源和生态优势，储备一定数量和规模的应急物资、医疗器械、通信设备等，为防控救援提供有力支持。同时，可以通过建立有效的信息系统和物流网络，实现应急资源的快速调度和运输，提高应急响应效率。

三、“平急两用”将释放哪些机会？

一是有助于推进城市

存量资源改造与再利用

国务院常务会议指出，“平急两用”实施中要注重统筹新建增量与盘活存量，积极盘活城市低效和闲置资源，依法依规、因地制宜、按需新建相关设施。原来城市中的大型休闲、娱乐场所，如文化宫九游官网、市民广场、市民公园、展览馆等，将极有可能在功能上进行适当改造与完善，通过合理的排水、空调、电力、装修、空间新增与改造等，一改此类设施过去单一的或休闲、或娱乐、或举办活动等功能，以储备、防控、应急、住宿等等拓展、重塑其功能体系。

二是推动特大型城市

城郊基础设施建设升级

目前，符合建设“平急两用”公共基础设施的城市共有21个。即超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14城。预期这些城市尤其是其城郊地区，将会加快出现新型乡村社区、新型郊野功能区、新型特色小镇、多功能休闲区、康养基地等建设需求，便捷、休闲、文化等城市服务资源有望向此类区域加快倾斜。这种背景下，原来的城郊“烂尾楼”、待开发土地等也将有望迎来“解套”机会。

三是有望在顶层设计领域

新增城市功能“保障区”

相比较前两个机遇，新增“保障区”具备更大的想象空间。就目前看，围绕“平急两用”如何推进，我国多数城市建设仍在探索中，尚未有一条可复制、可推广、标准化的路径可遵循。通过对多个城市的调研与分析，笔者认为未来“平急两用”仍会坚持“因城施策”“因地制宜”的方针。

在实际推进中，会结合具体城市，甚至是城市中的不同行政区，在城市整体功能区分布与规划上，以“保障区”的形式展开，即针对城市中具体行政区的人口、地形、交通等，以不同应用场景建设“平急两用”公共基础设施，进而弥补或改进整个城市的功能。如建设“平急两用”综合物流枢纽、“平急两用”新型乡村社区、“平急两用”乡村休闲综合体、“平急两用”高速服务区、“平急两用”乡村振兴区等。这些“保障区”将在最初的规划与设计上就将平时使用和应急使用有机结合。

有别于存量资源的改造与利用，“保障区”是围绕城市功能特点而全新打造的一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，这些“保障区”既是对城市原有功能缺陷的弥补，也是对闲置用地、交通、景观等资源的整合利用。

四、“平急两用”基础设施投资

资金来源于哪里？

当前公共基础设施大部分由国家和企事业单位投资，投资资金占比分别为21%和55%，社会民间其他资金占比仅11%。因此，公共基础设施建设大多由政府和国企主导，社会等民间资本参与较少，未能充分发挥市场主体的作用。国务院常务会议指出要充分发挥市场机制作用，加强标准引导和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。未来，民间资本和国有资本将会围绕“平急两用”设施建设进行深度融合。可以预见接下来各地有可能以“平急两用”公共基础设施建设为抓手，推出一批盈利前景好的项目，通过PPP等方式吸引各方资本参与。

五、“平急两用”基础设施建设

有哪些可行模式？

“平急两用”改善的是城市功能，其建设对象在物理性质上有别于过去，但其基本属性并未发生实质性改变。作为公共物品，如何形成规划-设计-投资-建设-运营闭环机制，将仍是摆在各方面前的关键问题。众所周知，基础设施建设投资模式主要有DBFO（设计-承建-投资-运营）、TOT（转让--移交）、BOT（建设-经营-移交）三种模式，以及PPP（公私合伙制）模式（主要是前三种模式的综合用，不是一种单纯的经营模式）。而在过去的十五年间，PPP模式在国内得到了长足发展，但据笔者掌握的数据九游官网，进入运营期诸多PPP模式下的项目往往都面临着运营困难的窘境。未来，要加快推进“平急两用”设施建设，若仍采用PPP模式，此类项目对于民间资本可能仍吸引力不足。在笔者看来，“解铃还须系铃人”，“平急两用”设施中，既有满足公共服务的需要，也有应对“急”时所需，也因此有别于过去纯粹的公共基础设施。针对“平急两用”设施，可探索开发商业用途、规划急用场景，通过运营型收入及政府采购、税费补贴、应急资金补偿等方式实现“闭环”。

当然，“平急两用”型设施建设是一个系统工程，要处理好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”时与“急”时的关系,严防资本无序渗透，严禁破坏生态环境。目前多数城市尚在探索中，相信各地很快会推出更加详细的政策，期待与您有更多的探讨。

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